OTRO 'PARCHE' A LA REPRESENTACIÓN: LA CIRCUNSCRIPCIÓN PARA PERUANOS RESIDENTES EN EL EXTRANJERO

Albert Camus en La Peste decía que “el diablo que hay en el mundo proviene de la ignorancia, y las buenas intenciones pueden hacer tanto daño como las malas intenciones, si falta el conocimiento”. Frase que se nos viene a la mente cuando escuchamos hablar en el país de ‘reformas institucionales’. Lamentablemente, las reformas electorales no son la excepción. A pesar las ‘buenas intenciones’ para modificar un sistema electoral de cara a conseguir una mejor representación o fortalecer el sistema de partidos, hay efectos que se producen mecánicamente que no se tienen en cuenta a la hora de proponer tales cambios.

En el caso de la representación proporcional, reconocida constitucionalmente, el propósito es elegir un Parlamento que refleje, en la mayor medida posible, la sociedad en su conjunto. Ello no se reduce a que las preferencias de cada votante se recojan, se sumen y luego se repartan los escaños entre los partidos participantes según la proporción del voto. Sino, existe una diversidad de variables que intervienen en el reparto de los escaños. Una de ellas es la circunscripción electoral que actualmente se busca reformar. Esta no describe un espacio geográfico sino el número de representantes que le(s) corresponde(n) a un determinado número de electores.

El impacto de la magnitud de una circunscripción electoral tiene dos efectos diferentes. A nivel interpartido, en la relación votos-escaños y en las oportunidades de los partidos de llegar al poder, que influye fuertemente en la proporcionalidad del sistema electoral. En la dimensión intrapartido influye en la relación elector-candidato, en la medida en que cuando más pequeñas es la circunscripción genera un contacto mayor entre los dos actores. Una circunscripción de gran tamaño, como Lima, dará un resultado que permitirá la representación de más fuerzas políticas; si es más pequeña como Madre de Dios, el efecto será inverso.

En Perú, las circunscripciones electorales han sido constante objeto de reforma. De 1980 a 1990 los senadores se elegían en circunscripción nacional única y los diputados en circunscripciones según los departamentos. Con el autogolpe de Estado de Fujimori hubo una reforma electoral en donde se estableció la elección de la cámara única del Congreso en circunscripción a nivel nacional con el objeto de que fueran elegidos partidos pequeños para polarizar el poder de la oposición. Esto se mantuvo hasta el año 2001 cuando, luego de la caída del gobierno fujimorista, se volvió a reformar el sistema electoral y con él las circunscripciones quedando un total de 25. Para las elecciones del 2011, se realizó una reforma constitucional que aumentó a 130 el número de congresistas y creó la circunscripción Lima Provincias, existiendo en la actualidad, 26.

Actualmente, existen nueve proyectos de ley presentados en el Congreso con el fin exclusivo de modificar las circunscripciones, pendientes de debate o aprobación. Ocho de ellos proponen la creación la circunscripción especial para los peruanos residentes en el extranjero y uno noveno, presentado por el grupo parlamentario Nacionalistas Gana Perú, propone la creación de tres distritos electorales, que representen a los pueblos quechua, aymaras y amazónicos.

En los proyectos a favor de la circunscripción especial para los peruanos residentes en el extranjero, todos difieren en el número de escaños que debería corresponderle:

-     El grupo fujimorista ha presentado dos proyectos. En el primero propone que los escaños se distribuyan de manera proporcional; en el segundo que a través de una reforma constitucional se aumenten a 135 el número de congresistas y se asignen cinco escaños al distrito electoral.

-     Alianza Parlamentaria ha presentado tres proyectos de ley. En el primero propone que se le asignen cinco escaños; en el segundo que se otorguen seis escaños: tres para América; dos para Europa; uno para Asia, Oceanía y África; en el tercer proyecto propone nuevamente que sean cinco escaños.

-     Solidaridad Nacional ha propuesto que tengan dos escaños; Concertación Parlamentaria, cuatro escaños; Acción Popular-Frente Amplio que la distribución se haga de manera proporcional.

-     Adicionalmente a estos ocho proyectos, existen dos más presentados por el JNE y la Onpe para la creación del Código Electoral, dentro del cual se incluye la propuesta de creación de la circunscripción para peruanos en el extranjero. El JNE propone que se le asigne un escaño y la Onpe que sea de reparto proporcional.

Los promotores de las propuestas señalan que la creación de una circunscripción especial “garantiza el pleno derecho de elegir y ser elegido”, en tanto los electores de residentes en el extranjero han votado siempre por Lima, “no existiendo eficiencia en la representación y descuido de políticas migratorias y de remesas”. No obstante hay que tener en cuenta que el número reducido de parlamentarios hace que la repartición de escaños, en proporción a la población y siguiendo la demarcación territorial, arroje un total de 21 de 26 circunscripciones por debajo de los cinco representantes,lo que disminuye la proporcionalidad y dificulta que partidos pequeños accedan al parlamento posibilitando la toma de decisiones al interior del legislativo, y fortalece la relación elector-elegido que fue el objetivo de formar circunscripciones múltiples.

De aprobarse la creación de la circunscripción para peruanos en el extranjero, se elevaría a 22 las circunscripciones pequeñas constituyendo más del 80% del total de circunscripciones.Además, tomando en cuenta que el total de dichos electores es de 716,963 debería corresponderle una circunscripción de cuatro a cinco representantes, como lo proponen las bancadas Alianza Parlamentaria, Fujimoristas y Concertación Nacional.No obstante, cualesquiera sean las circunscripciones a las que se restarían escaños, las haría más pequeñas  si no se modifica el tamaño del Congreso, y con ello se le reduciría la representación de otros colectivos. Entonces estarían buscando mayor representación a costa de otra representación. Además, la función de un congresista no se reduce a llegar a la institución enarbolando la representación de un colectivo, sino que abarca la capacidad real no sólo de proponer políticas, sino de obtener el apoyo suficiente para que sean aprobadas. De nada vale tener a representantes de los peruanos en el extranjero si luego, por su reducido número, son incapaces de negociar y viabilizar  políticas públicas que los favorezcan.

De lo que puede observarse, el énfasis de las iniciativas se ha centrado en mejorar la proporcionalidad. Sin embargo, esta no es la única función de las elecciones, pues también se busca conformar un gobierno que sea capaz de tomar decisiones, esto es, que sea gobernable. El problema de la reforma electoral es que la relación inversa entre estos dos objetivos (proporcionalidad/gobernabilidad) hace imposible que un sistema electoral maximice uno sin afectar negativamente al otro. Por esta razón, los actores encargados de viabilizar las reformas electorales deben tratar de satisfacer, en cierta medida, objetivos potencialmente contradictorios. Por ello, cuando se piensa en reforma para mejorar la representación, no se puede dejar de lado los efectos que tendrá sobre la gobernabilidad del país, es decir, en la formación de partidos fuertes al interior del Congreso capaces de aprobar políticas públicas.

Lo que correspondería de cara a una verdadera reforma es modificar la unidad de reparto de escaños, que está condicionada a la división política sin criterios de diferencias étnicas, religiosas, incluso, geográficas -porque entre regiones pude haber mucha diferencia espacial-;  conjuntamente con el aumento de la magnitud del Parlamento, aunque ésta sea un propuesta políticamente costosa. Esto si se quiere conseguir representatividad en términos proporcionales, considerando que la representación no sólo debe medirse en términos de cantidad sino también de calidad y viabilidad.

Hace solo dos años se reformó la Constitución en el sentido de aumentar el número de parlamentarios y de circunscripciones. Actualmente vuelven a estar en debate proyectos de reforma integral del sistema electoral con la creación del Código Electoral. Lo cual demuestra que no existe un criterio integral de lo que se busca del sistema electoral como política pública y de sus efectos. Reformas electorales si son necesarias, sí; pero sin ser presas de la ignorancia o de las 'buenas intenciones’.

(CYNTHIA VILA ORMEÑO)

¡TE INDULTALÁ!

        Ollanta Humala se encuentra en una encrucijada. Sólo a él le corresponde decidir si otorga o no el indulto al sentenciado Alberto Fujimori, si optar por la impunidad o la humanidad. Un indulto se otorga a favor de un sentenciado, suprime excepcionalmente su pena sin eliminar el delito e implica un perdón a nombre del Estado de la condena. Al respecto, es interesante repasar algunas cuestiones sobre el ejercicio de esta prerrogativa presidencial, reconocida constitucionalmente.

1. Ollanta no está prohibido de indultar a Fujimori. En primer lugar, la Corte Interamericana no ha proscrito expresamente el otorgamiento del indulto. En el  caso Barrios Altos prohibió que el Estado realice cualquier acto que impida investigar y sancionar a los responsables de graves violaciones de derechos humanos, como amnistiar. Esta interpretación fue seguida por el TC en el caso Martin Rivas. Siguiendo la postura de la CIDH, algunos sectores -como Amnistía Internacional- opinan que el indulto también está vedado, pues una condena ha de ser cumplida sin excepción. En efecto, el indulto no debe ser otorgado si se usa como herramienta para extraer irregularmente al sentenciado del sistema penal, pero podrá evaluarse su otorgamiento cuando estén en juego otros bienes constitucionales y dentro de circunstancias excepcionales. Incluso, desde el punto de vista de su efectividad simbólica, cuando la familia de Fujimori lo solicite, estará reconociendo tácitamente que el patriarca es culpable, entre otros delitos, de asesinatos durante su gobierno.

2.  Se puede indultar por razones humanitarias. Ollanta no utilizaría correctamente esta gracia presidencial si lo hace como reconocimiento de la trayectoria presidencial de Fujimori o por un uso especial en el pasado (los fujimoristas alegan que cuando el actual primer ministro Jiménez Mayor fue viceministro en el gobierno de Paniagua hubo indultos hasta ‘por gastritis’) ni tampoco denegarlo como crítica a la indolencia que muchas veces se cuestionó al ex presidente. En la actualidad, existe consenso tanto teórico como normativo en que sólo si existen motivos humanitarios fundados es posible otorgar un indulto, sustentado en una base fáctica que justifique el pedido. Actualmente, los requisitos para otorgar el indulto están señalados en la Resolución Ministerial 162-2010-JUS, siendo uno de ellos sufrir no únicamente una enfermedad terminal, sino una avanzada, progresiva, degenerativa e incurable cuyas condiciones de reclusión podrían colocarlo en grave riesgo, como alega la familia Fujimori. El pedido será evaluado y calificado, antes que por el presidente, por la Comisión de Gracias Presidenciales.

3.  Corresponde definir si Fujimori tiene una ‘enfermedad grave’. Aunque algunos aseguran que sufre un granuloma no cancerígeno, el círculo cercano del ex presidente asevera que desde 1997 tiene una neoplasia epidermoide de la cavidad oral, cáncer crónico moderado, que para los especialistas del INEN no se ha agravado debido al estricto control médico e intervenciones quirúrgicas permanentes. Para la OMS, este mal rara vez se transforma en terminal (metástasis) y, según lo ha resaltado el mismo Fujimori en una carta hecha pública por su hija, el carcinoma aparecido en la lengua ya ha sido controlado.

4. También corresponde examinar la repercusión de la condición carcelaria. En segundo lugar, cabe preguntarnos si la reclusión de Fujimori implica un perjuicio para su vida, integridad o salud. Según la Defensoría del Pueblo, cumple condena en una instalación de 60 metros cuadrados en la DINOES, con un tópico de salud permanente, enfermera 24 horas y visitas constantes de familiares, amigos y médico de cabecera, además de gozar de un tratamiento oncológico externo de primer nivel. Corresponde establecer si con este régimen penitenciario (superior con creces al del resto de 50.000 internos en el país), el supuesto cáncer que lo agobia se agravará.

5. Ollanta tiene que tener cuidado del control judicial de su decisión. La base fáctica-médica del indulto no puede fantasearse y cualquier intento de trastocar la realidad acarrearía consecuencias jurídicas, como cuando se anuló el indulto a favor de un broadcaster. Justamente analizando el caso Crousillat, el TC señaló que esta gracia presidencial no puede ser arbitraria, y que está habilitada la interposición de un amparo contra la resolución administrativa que lo otorga porque, aun cuando ésta goza de la calidad de cosa juzgada, es exigible su compatibilidad constitucional al no existir zonas exentas de control judicial. Además, en el caso Jalilie, señaló que si la concesión del indulto no se sustenta con claridad en razones humanitarias violaría el principio de igualdad y los fines de la pena. Por otro lado, sería políticamente incorrecto para el gobierno nacionalista que posteriormente su decisión sea revocada.

6. Su decisión no condiciona a Humala en otros casos. En caso que se decidiera indultar a Fujimori, ello no implicaría la obligación de otorgarlo en casos similares. La igualdad exigida por el TC consiste en que a todos los solicitantes se les exija probar de la igual manera la gravedad de su enfermedad para ingresar a la lista entregada al presidente, quien decidirá posteriormente según el principio de oportunidad. Decir lo contrario podría llevarnos al absurdo de asegurar que si se indulta a Fujimori, también debería indultarse a Abimael Guzmán quien purga condena en la dura Base Naval y que, según su abogado, tiene un delicado estado de salud y ha renunciado a la lucha armada. Quizá a partir de esta equivocada interpretación Movadef ha apoyado públicamente el indulto a Fujimori.

7. El indulto a Fujimori tendría efecto sobre las fuerzas congresales. El presidente debe analizar con tranquilidad los costos y beneficios de su decisión. Podría asumir que sería políticamente beneficioso otorgar el indulto si necesita el apoyo de la bancada de Fuerza 2011l, en vista que Gana Perú ha tenido importantes bajas. Hasta ahora los fujimoristas han actuado como oposición (por ejemplo con el último pedido de interpelación de un ministro), pero en el futuro podría ser un aliado del oficialismo (por ejemplo, para cambiar la ley electoral y permitir que Nadine postule en el 2016). Si opta por cautivar a la segunda fuerza política en el Congreso, hay una alta posibilidad de perder el apoyo de Perú Posible, hasta el momento aliado de los nacionalistas, que ha exigido de Fujimori el perdón al país y el pago de la reparación económica exigida en las sentencias condenatorias, desembolso también requerido por el presidente del PJ, César San Martín, hechos que sólo tendrían un efecto simbólico y de muy difícil cumplimiento.

8. Humala debe tener en cuenta también su apoyo electoral: Asimismo, como Ollanta es consciente que ha ido reduciendo paulatinamente su popularidad, con el indulto gozaría de la simpatía de los fujimoristas y del más del 50% de la población, que según las últimas encuestas, estaría a favor de la libertad del ex presidente. Pero a la vez debería preocuparse que actuar así implicaría perder el apoyo de muchos de sus electores que lo veían como el personaje antagónico a Keiko; rindiéndose ante la impunidad, ofendiendo a las víctimas y renunciando a un discurso preelectoral crítico del gobierno de los noventa, sobre todo si se hizo conocido con un sonado levantamiento militar contra el régimen.

       Más allá del apasionamiento de quienes no ven obstáculos para concederla y de quienes creen lo contrario, Humala tiene que ser consciente de los efectos jurídicos y políticos de la opción por la cual decantarse. Hasta ahora no ha revelado qué hará, aunque insistir en el proceso de extradicción de Fujimori por el caso de los periódicos chicha no es una buena señal para quienes apuestan por ver en libertad nuevamente al ‘chino’. 


(VÍCTORHUGO MONTOYA CHÁVEZ)