Albert Camus en La Peste decía que “el diablo que hay en el mundo proviene de la ignorancia, y las buenas
intenciones pueden hacer tanto daño como las malas intenciones, si falta el
conocimiento”. Frase que se nos viene a la mente cuando escuchamos hablar en
el país de ‘reformas institucionales’. Lamentablemente, las reformas electorales
no son la excepción. A pesar las ‘buenas intenciones’ para modificar un sistema
electoral de cara a conseguir una mejor representación o fortalecer el sistema
de partidos, hay efectos que se producen mecánicamente que no se tienen en
cuenta a la hora de proponer tales cambios.
En el caso de la representación
proporcional, reconocida constitucionalmente, el propósito es elegir un Parlamento
que refleje, en la mayor medida posible, la sociedad en su conjunto. Ello no se
reduce a que las preferencias de cada votante se recojan, se sumen y luego se
repartan los escaños entre los partidos participantes según la proporción del
voto. Sino, existe una diversidad de variables que intervienen en el reparto de
los escaños. Una de ellas es la circunscripción electoral que actualmente se
busca reformar. Esta no describe un espacio geográfico sino el número de
representantes que le(s) corresponde(n) a un determinado número de electores.
El impacto de la magnitud de una
circunscripción electoral tiene dos efectos diferentes. A nivel interpartido,
en la relación votos-escaños y en las oportunidades de los partidos de llegar
al poder, que influye fuertemente en la proporcionalidad del sistema electoral.
En la dimensión intrapartido influye en la relación
elector-candidato, en la medida en que cuando más pequeñas es la
circunscripción genera un contacto mayor entre los dos actores. Una circunscripción
de gran tamaño, como Lima, dará un resultado que permitirá la representación de
más fuerzas políticas; si es más pequeña como Madre de Dios, el efecto será
inverso.
En Perú, las circunscripciones
electorales han sido constante objeto de reforma. De 1980 a 1990 los senadores
se elegían en circunscripción nacional única y los diputados en
circunscripciones según los departamentos. Con el autogolpe de Estado de
Fujimori hubo una reforma electoral en donde se estableció la elección de la
cámara única del Congreso en circunscripción a nivel nacional con el objeto de que
fueran elegidos partidos pequeños para polarizar el poder de la oposición. Esto
se mantuvo hasta el año 2001 cuando, luego de la caída del gobierno fujimorista,
se volvió a reformar el sistema electoral y con él las circunscripciones
quedando un total de 25. Para las elecciones del 2011, se realizó una reforma
constitucional que aumentó a 130 el número de congresistas y creó la circunscripción
Lima Provincias, existiendo en la actualidad, 26.
Actualmente, existen nueve
proyectos de ley presentados en el Congreso con el fin exclusivo de modificar
las circunscripciones, pendientes de debate o aprobación. Ocho de ellos proponen
la creación la circunscripción especial para los peruanos residentes en el
extranjero y uno noveno, presentado por el grupo parlamentario Nacionalistas
Gana Perú, propone la creación de tres distritos electorales, que representen a
los pueblos quechua, aymaras y amazónicos.
En los proyectos a favor de la
circunscripción especial para los peruanos residentes en el extranjero, todos difieren
en el número de escaños que debería corresponderle:
- El grupo fujimorista ha presentado dos
proyectos. En el primero propone que los escaños se distribuyan de manera
proporcional; en el segundo que a través de una reforma constitucional se
aumenten a 135 el número de congresistas y se asignen cinco escaños al distrito
electoral.
- Alianza Parlamentaria ha presentado tres
proyectos de ley. En el primero propone que se le asignen cinco escaños; en el
segundo que se otorguen seis escaños: tres para América; dos para Europa; uno
para Asia, Oceanía y África; en el tercer proyecto propone nuevamente que sean
cinco escaños.
- Solidaridad Nacional ha propuesto que
tengan dos escaños; Concertación Parlamentaria, cuatro escaños; Acción
Popular-Frente Amplio que la distribución se haga de manera proporcional.
- Adicionalmente a estos ocho proyectos, existen
dos más presentados por el JNE y la Onpe para la creación del Código Electoral,
dentro del cual se incluye la propuesta de creación de la circunscripción para
peruanos en el extranjero. El JNE propone que se le asigne un escaño y la Onpe
que sea de reparto proporcional.
Los promotores de las propuestas señalan
que la creación de una circunscripción especial “garantiza el pleno derecho de elegir y ser elegido”, en tanto los
electores de residentes en el extranjero han votado siempre por Lima, “no existiendo eficiencia en la
representación y descuido de políticas migratorias y de remesas”. No
obstante hay que tener en cuenta que el número reducido de parlamentarios hace
que la repartición de escaños, en proporción a la población y siguiendo la
demarcación territorial, arroje un total de 21 de 26 circunscripciones por debajo
de los cinco representantes,lo que disminuye la proporcionalidad y dificulta
que partidos pequeños accedan al parlamento posibilitando la toma de decisiones
al interior del legislativo, y fortalece la relación elector-elegido que fue el
objetivo de formar circunscripciones múltiples.
De aprobarse la creación de la
circunscripción para peruanos en el extranjero, se elevaría a 22 las
circunscripciones pequeñas constituyendo más del 80% del total de
circunscripciones.Además, tomando en cuenta que el total de dichos electores es
de 716,963 debería corresponderle una circunscripción de cuatro a cinco representantes,
como lo proponen las bancadas Alianza Parlamentaria, Fujimoristas y
Concertación Nacional.No obstante, cualesquiera sean las circunscripciones a
las que se restarían escaños, las haría más pequeñas si no se modifica el tamaño del Congreso, y
con ello se le reduciría la representación de otros colectivos. Entonces
estarían buscando mayor representación a costa de otra representación. Además,
la función de un congresista no se reduce a llegar a la institución enarbolando
la representación de un colectivo, sino que abarca la capacidad real no sólo de
proponer políticas, sino de obtener el apoyo suficiente para que sean
aprobadas. De nada vale tener a representantes de los peruanos en el extranjero
si luego, por su reducido número, son incapaces de negociar y viabilizar políticas públicas que los favorezcan.
De lo que puede observarse, el
énfasis de las iniciativas se ha centrado en mejorar la proporcionalidad. Sin
embargo, esta no es la única función de las elecciones, pues también se busca
conformar un gobierno que sea capaz de tomar decisiones, esto es, que sea
gobernable. El problema de la reforma electoral es que la relación inversa
entre estos dos objetivos (proporcionalidad/gobernabilidad) hace imposible que
un sistema electoral maximice uno sin afectar negativamente al otro. Por esta
razón, los actores encargados de viabilizar las reformas electorales deben
tratar de satisfacer, en cierta medida, objetivos potencialmente
contradictorios. Por ello, cuando se piensa en reforma para mejorar la
representación, no se puede dejar de lado los efectos que tendrá sobre la
gobernabilidad del país, es decir, en la formación de partidos fuertes al interior del
Congreso capaces de aprobar políticas públicas.
Lo que correspondería de cara a
una verdadera reforma es modificar la unidad de reparto de escaños, que está
condicionada a la división política sin criterios de diferencias étnicas,
religiosas, incluso, geográficas -porque entre regiones pude haber mucha
diferencia espacial-; conjuntamente con
el aumento de la magnitud del Parlamento, aunque ésta sea un propuesta
políticamente costosa. Esto si se quiere conseguir representatividad en
términos proporcionales, considerando que la representación no sólo debe
medirse en términos de cantidad sino también de calidad y viabilidad.
Hace solo dos años se reformó la Constitución en el
sentido de aumentar el número de parlamentarios y de circunscripciones.
Actualmente vuelven a estar en debate proyectos de reforma integral del sistema
electoral con la creación del Código Electoral. Lo cual demuestra que no existe
un criterio integral de lo que se busca del sistema electoral como política
pública y de sus efectos. Reformas electorales si son necesarias, sí; pero sin
ser presas de la ignorancia o de las 'buenas intenciones’.
(CYNTHIA VILA ORMEÑO)
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